پذیرش قطعنامه 598؛ مصلحت واقعگرایانه

گزارش «بشارت نو « از دریافت غرامت از عراق، مطالبه ای که محقق نشد؛
سیدمحسن میرحسینی
مقدمه:
‌- قطعنامه ۵۹۸ شورای امنیت در ۲۹ تیر ۱۳۶۶ (۲۰ ژوئیه ۱۹۸۷) صادر شد. این قطعنامه تحت فصل ‌هفتم منشور ملل متحد الزام‌آور بود و آتش‌بس فوری، عقب‌نشینی به مرزهای بین‌المللی، تبادل اسرا و بررسی ‌مسئولیت جنگ (تعیین متجاوز) را پیش‌بینی می‌کرد و برخلاف قطعنامه‌های قبلی، نسبتاً متعادل‌تر بود. ‌پذیرش قطعنامه 598 در 27 تیر 1367 توسط ایران را می‌توان نقطه عطفی در پایان جنگ ایران و عراق دانست؛ قطعنامه 598 پس از چند قطعنامه ناموفق قبلی، در شرایطی مطرح شد که شورای امنیت برای نخستین‌بار نسبت به برخی مطالبات ایران حساسیت بیشتری نشان می‌داد، از جمله بحث آتش‌بس، عقب‌نشینی به مرزهای بین‌المللی و بررسی مسئولیت آغاز جنگ. با این حال، اجرای آن منوط به همکاری طرفین و نقش‌آفرینی دبیرکل سازمان ملل بود و همین ابهام اجرایی، آن را از یک توافق نهایی و تضمین‌شده دور می‌کرد. از منظر سیاسی، پذیرش قطعنامه را باید پاسخی به مجموعه‌ای از فشارها دانست: طولانی شدن جنگ، هزینه‌های انسانی و مادی، محدود شدن توان ادامه نبرد، و ضرورت حفظ انسجام داخلی. بنابراین، این رخداد بیش از آنکه نشانه عقب‌نشینی ساده باشد، بازتاب تغییر محاسبه راهبردی نظام بود.

پذیرش قطعنامه؛ تغییر راهبرد تحت فشار شرایط
اهمیت قطعنامه 598 فقط در توقف جنگ نبود، بلکه در این بود که برای نخستین‌بار امکان طرح جدی‌تر مسئله «متجاوز» و ترتیبات پس از جنگ را فراهم کرد. با وجود این، قطعنامه از نظر ایران همه مطالبات را به‌طور کامل تأمین نمی‌کرد و همین مسئله باعث شد که پذیرش آن با احتیاط و همراه با انتظار برای پیگیری‌های بعدی صورت گیرد. به بیان دیگر، ایران به‌جای حل‌وفصل نهایی منازعه، وارد مرحله جدیدی از منازعه حقوقی و سیاسی شد. پذیرش قطعنامه 598 مانع تداوم فرسایشی جنگ گردیده و به تثبیت نسبی وضعیت امنیتی کمک کرد. در سطح داخلی، این تصمیم بعدها به یکی از مهم‌ترین نمونه‌های «تغییر راهبرد تحت فشار شرایط» در تاریخ جمهوری اسلامی تبدیل شد.
دلایل پذیرش قطعنامه 598 را باید در هم‌زمانی فشارهای نظامی، اقتصادی، سیاسی و دیپلماتیک دید: از یک‌سو، هزینه های سرسام آور ادوات جنگی، ناکامی در برخی عملیات‌ها و افزایش هزینه‌های جنگ ادامه نبرد را برای ایران دشوار کرده بود؛ از سوی دیگر، ورود پررنگ آمریکا به خلیج فارس، تشدید حملات به نفتکش‌ها و سکوهای نفتی، و حتی سرنگونی هواپیمای مسافربری ایران، نشان می‌داد که جنگ در حال بین‌المللی‌تر شدن است و می‌تواند به سطحی خطرناک‌تر از یک مخاصمه دوجانبه برسد. در کنار این عوامل، وضعیت اقتصادی و ضرورت حفظ زیرساخت‌ها و سرمایه انسانی کشور نیز بر تصمیم‌ پذیرش قطعنامه اثر گذاشت. از نظر حقوقی و سیاسی نیز قطعنامه 598 نسبت به قطعنامه‌های پیشین جامع‌تر بود، چون آتش‌بس، عقب‌نشینی به مرزهای بین‌المللی، بررسی مسئولیت آغاز جنگ و توجه نسبی به خسارات را در بر می‌گرفت؛ بنابراین برای ایران، این قطعنامه هم نشانه‌ای از تغییر شرایط جنگ بود و هم فرصتی برای خروج از بن‌بست، هرچند همراه با بی‌اعتمادی عمیق به اجرای تعهدات عراق و سازوکارهای بین‌المللی بود.

دریافت غرامت؛ مطالبه ای که محقق نشد
پذیرش قطعنامه 598 را باید ترکیبی از واقع‌گرایی نظامی، مصلحت سیاسی، و تلاش برای حفظ دستاوردهای انقلاب در قالب حقوق بین‌الملل دانست. این تصمیم نه پایان همه منازعات ایران و عراق، بلکه پایان مرحله نظامی جنگ و آغاز مرحله سیاسی-حقوقی آن بود. چالش اصلی ایران برای دریافت غرامت جنگی پس از آتش‌بس این بود که مبنای حقوقیِ الزام‌آور و سازوکار اجراییِ روشن برای وصول غرامت وجود نداشت. به‌همین دلیل، ایران با وجود طرح مسئله خسارت، نتوانست آن را به یک مطالبه قابل اجرا و نهادینه‌شده در سطح بین‌المللی تبدیل کند. در حقوق بین‌الملل، برای مطالبه غرامت باید مسئولیت بین‌المللی طرف متجاوز احراز شود، اما در پرونده جنگ ایران و عراق، شورای امنیت عراق را به‌طور رسمی متجاوز اعلام نکرد. همین خلأ باعث شد که ایران از یک سند اجراییِ صریح برای مطالبه غرامت محروم بماند، قطعنامه 598 بیشتر بر آتش‌بس و ترتیبات پس از جنگ تمرکز داشت و رقم یا سازوکار مشخصی برای پرداخت غرامت تعیین نکرد. مسئله پرداخت غرامت به‌طور مستقیم به ملاحظات سیاسی گره خورد، چون پیگیری آن می‌توانست روابط ایران و عراق را پس از جنگ پیچیده‌تر کند. از سوی دیگر، شرایط منطقه‌ای و بین‌المللی هم به‌نفع ایجاد یک رژیم غرامت مشابه پرونده کویت علیه عراق نبود. در عمل، اراده سیاسی لازم برای تبدیل ادعا به اقدام حقوقی مؤثر در سطح دولت ایران و سازمان ملل به‌اندازه کافی پایدار نبود. در زمان تصویب قطعنامه 598، شورای امنیت تحت تأثیر ملاحظات سیاسی قدرت‌های بزرگ بود و اجماعی برای تحمیل صریح غرامت به عراق وجود نداشت. از سوی دیگر شورای امنیت به‌جای صدور یک حکم نهایی درباره «متجاوز»، مسیر مبهم‌تری را انتخاب کرد به این صراحت که: «دبیرکل و هیأت کارشناسان وضعیت جنگ و خسارت‌ها را بررسی کنند» و خود قطعنامه از نظر حقوقی بیشتر در چارچوب پایان مخاصمه طراحی شده بود تا ایجاد سازوکار جبران مالی مشابه پرونده کویت در قطعنامه 687. قطعنامه 598 شورای امنیت مکانیسم صریحی برای تعیین غرامت نداشت، زیرا در منطق حقوقی و سیاسیِ حاکم بر آن، اولویت اصلی نه ایجاد یک رژیم کاملِ مسئولیت بین‌المللی، بلکه متوقف‌کردن جنگ و برقراری آتش‌بس بود؛ ازاین‌رو شورا عمداً از ورود به مرحله‌ای که مستلزم احراز روشنِ متجاوز، تعیین میزان خسارت، و پیش‌بینی سازوکار اجراییِ جبران باشد، پرهیز کرد. این ابهام، هم بازتاب ملاحظات سیاسی قدرت‌های بزرگ و هم نتیجه نبود اجماع درباره تحمیل مسئولیت مالی مستقیم بر عراق بود، به‌ویژه آنکه شورای امنیت در آن مقطع ترجیح داد مسئله خسارت را به بررسی‌های بعدی دبیرکل و تحولات پس از آتش‌بس موکول کند. در نتیجه، قطعنامه 598 اگرچه از نظر دیپلماتیک زمینه پایان مخاصمه را فراهم ساخت، اما از نظر حقوقی «سند غرامت» محسوب نمی‌شد و همین خلأ باعث شد مطالبه خسارت جنگی ایران در سطح بین‌المللی معلق بماند و برای وصول، نیازمند قطعنامه تکمیلی یا سازوکاری مستقل و الزام‌آور باشد.

آیا پذیرش قطعنامه ۵۹۸ در زمان مناسبی صورت گرفت؟
بسیاری از تحلیلگران معتقدند اگر قطعنامه زودتر و بخصوص بعد از آزادسازی خرمشهر و زمانی که عربستان و کویت حاضر به پرداخت تمامی غرامات جنگ از سوی عراق را داشتند بهتر بود. در این رابطه باید گفت علت تاخیر یکساله ایران برای پذیرش قطعنامه این بود که ایران بر تعیین متجاوز (عراق) و پرداخت غرامت اصرار داشت و قطعنامه را ناکافی می‌دانست. مقامات کشورمان معتقد بودند پیروزی نهایی نزدیک است و پذیرش آتش‌بس بدون محکومیت صدام، خیانت به خون شهدا و اهداف انقلاب است و از سوی دیگر در سال ۱۳۶۶، ایران هنوز دستاوردهایی مثل تصرف فاو را داشت و امید به ادامه عملیات آفندی وجود داشت. اما در نهایت تا تابستان ۱۳۶۷ عوامل زیر باعث تغییرشرایط و پذیرش قطعنامه توسط ایران گردید: سقوط فاو (نبرد دوم فاو)، حملات موفق عراق با حمایت گسترده تسلیحاتی غرب و شوروی، استفاده گسترده عراق از سلاح های شیمیایی، کمبود نیروی انسانی و تجهیزات (نامه تکان‌دهنده محسن رضایی به امام مبنی بر عدم امکان پیروزی تا ۵ سال آینده)؛ فشار شدید تحریم‌ها، جنگ نفت‌کش‌ها در خلیج فارس، مشکلات بازسازی و اقتصاد جنگ‌زده؛ حمایت آمریکا از عراق (شلیک به هواپیمای مسافربری ایران توسط ناو وینسنس)، انزوای بیشتر ایران و در نهایت نظر کارشناسان نظامی و سیاسی که ادامه جنگ را «مصلحت نظام» نمی‌دانستند. برخی تحلیل گران پذیرش قطعنامه را بلافاصله بعد از صدور آن توسط شورای امنیت به صلاح ایران نمی دانستند و استدلال می کنند که پذیرش قطعنامه در سال ۱۳۶۶ هنوز کاملاً به نفع ایران نبود و ایران با ایستادگی توانست برخی تضمین‌ها مانند نظارت سازمان ملل و بحث مسئولیت آغازگرجنگ توسط عراق را کسب نماید و باعث حفظ روحیه داخلی گردید. برخی دیگر از تحلیل گران معتقدند پذیرش قطعنامه باید زودتر صورت می پذیرفت و تأخیر یک‌ساله منجر به شهید و زخمی شدن نیروهای انسانی بیشتر، خسارات اقتصادی عظیم و عقب‌نشینی‌های نظامی گردید. و از سوی دیگر در سال ۱۳۶۶ ایران هنوز موقعیت بهتری (مثل کنترل فاو) را داشت و می‌توانست از موضع قوی‌تری مذاکره کند. و ادامه جنگ پس از ۱۳۶۶ بیشتر فرسایشی و پرهزینه و بدون دستاورد استراتژیک عمده بود.

نتیجه‌گیری
از منظر دیدگاه واقع‌بینانه نظامی-اقتصادی پذیرش قطعنامه در سال ۱۳۶۶ یا اوایل سال ۱۳۶۷ منطقی‌تر بنظر می رسد و هزینه‌های انسانی و مادی کمتری می توانست داشته باشد اما از منظر دیدگاه ایدئولوژیک مقاومت ایران تا آخرین لحظه نماد «مصلحت» و «روحیه انقلابی» تلقی می شود. . امام خمینی تا روزهای آخر مخالف پذیرش قطعنامه بودند و در نهایت تعبیر ایشان به «نوشیدن جام زهر» در قبول قطعنامه نشان‌دهنده شکاف عمیق بین آرمان ایدئولوژیک (ادامه جنگ تا پیروزی نهایی و سرنگونی صدام) و واقعیت تلخ دارد.